Er is al jaren veel te doen over de 'wanbetalersregeling', die mensen met een betaalachterstand bij hun zorgverzekeraar dwingt tot een forse 'bestuurlijke boete'. Adviseur en projectleider Robin Groen deed samen met collega's onderzoek naar de effectiviteit van de regeling. Maar hoe meet je die precies? En om welke politieke keuze draait de soms verhitte discussie nu echt?
Wanbetalersregeling
Iemand die zes maanden lang zijn zorgverzekeringspremie niet betaalt, wordt aangemerkt als 'wanbetaler' bij het CAK. Hij of zij wordt niet alleen gesommeerd de openstaande rekening te betalen, daarbovenop komt nog een boete van twintig procent van het premiebedrag, die wordt ingehouden iemands loon, uitkering of pensioen. Het goede nieuws is dat het aantal personen dat in deze wanbetalersregeling terechtkomt, de afgelopen jaren flink is gedaald.
Volgens zorgverzekeraars komt die daling door het 'afschrikwekkende' effect van de regeling, waarbij mensen overigens wel gewoon verzekerd blijven. Maar het werkveld zat met de regeling in zijn maag. 'Een buikpijndossier', noemde Tweede Kamerlid Don Ceder van de ChristenUnie het. 'Een boete op armoede', klonk het vanuit verschillende hoeken. Schuldhulpverleningsinstanties maar ook uitvoeringsinstantie CAK en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid pleitten voor afschaffing van de boete.
Hoe meet je effectiviteit?
Robin: 'De directe aanleiding voor ons onderzoek was de motie van Tweede Kamerleden Don Ceder en Hülya Kat. De índirecte aanleiding was de toenemende maatschappelijke aandacht voor het ondersteunen van kwetsbare inwoners. In de loop van de tijd is de focus bij de wanbetalersregeling verschoven van het voorkomen van instroom in de regeling naar het stimuleren van uitstroom, en inmiddels ligt de focus steeds meer op het helpen van de verzekerden zelf.'
'Die houding past ook beter bij deze tijd, waarin de armoede in Nederland toeneemt en we meer dan vroeger meer oog wíllen hebben voor de kwetsbare positie van mensen. We weten inmiddels ook beter hoe verschillende problemen met elkaar samenhangen; schuldenproblematiek staat zelden op zichzelf en dat werpt toch een ander ligt op oorzaak én oplossing.'
'Het was geen simpele opdracht. De opdrachtgever wilde weten hoe effectief de maatregel is; in hoeverre er een motiverende werking vanuit gaat voor mensen om hun openstaande premie te gaan betalen. De puzzel was: hoe kunnen we het effect van de regeling en de hoogte van de boete gaan meten of aantonen? We hadden via het CAK natuurlijk cijfers over in- en uitstroom, maar we hadden geen gegevens die lieten zien waarom mensen wel of niet betaalden en wat er zou gebeuren als je de regeling verandert.'
Randvoorwaarden voor effectiviteit
'We zijn daarom eerst gaan praten met een groot aantal uitvoeringsinstanties, sociale raadslieden, wetenschappers en zorgverzekaars om een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de doelgroep: wie zijn de mensen in deze regeling, waarom hebben ze hun premie niet betaald, waar lopen zij tegenaan? Door ook de literatuur te bestuderen over het effect van schulden en van boetes op de emotie en het gedrag van mensen, konden we stap voor stap gaan afpellen: wanneer werkt een boete wél en wanneer niet?'
'Zo konden we uiteindelijk een aantal 'randvoorwaarden voor effectiviteit' onderscheiden; doorslaggevende factoren die voorspellen of mensen al dan niet gaan (en kunnen) betalen, die we ook hebben getoetst in werksessies met experts en ervaringsdeskundigen. Dat werkte goed. Ik vond het bovendien erg waardevol om op deze manier zonder stigma een stem te geven aan de groep mensen over wie dit project uiteindelijk gaat. Je kunt alleen over de ervaring van een ander schrijven als die je zelf heeft verteld hoe die ervaring was.'
'Helaas hebben we gezien dat in veel gevallen de financiële situatie van mensen in de wanbetalersregeling simpelweg niet toereikend is om de bestuurlijke boete te kunnen betalen. Het komt maar weinig voor dat mensen aan alle genoemde randvoorwaarden voldoen. Onze conclusie is daarom dat de effectiviteit en de legitimiteit van de boete niet kan worden aangetoond en onderschreven.'
'Sterker nog: we hebben gezien dat er vaak een 'netto negatief effect' ontstaat: de boete heeft én niet het beoogde effect én bijkomende negatieve gevolgen. De boete is niet effectief omdat mensen die niet kunnen betalen en als gevolg daarvan (extra) stress ervaren; een gevoel van 'straf' en een verdere verslechtering van hun financiële situatie. Een 'netto negatief effect' waar niemand iets mee opschiet maar die wel heel vervelend is voor de mensen in kwestie.'
Hoeveel collateral damage neem je voor lief?
'En toch blijft de bestuurlijke boete en de wanbetalersregeling voorlopig bestaan. Verschillende schuldhulpinstanties, de verantwoordelijke uitvoeringsinstantie -het CAK- en het ministerie zelf zijn inmiddels vóór afschaffing van de boete. Ook een aantal politieke partijen riep daartoe op, gesterkt door ons rapport. Maar een politieke meerderheid is er niet en gaat er voorlopig ook niet komen. De motie Ceder-Kat is wél aangenomen en verlaagt de boete naar tien procent. Maar eerlijk gezegd denk ik niet dat daar veel effect vanuit gaat. Mensen in de schulden kunnen die tien procent extra nog steeds niet betalen, en het hele systeem met deurwaarders en het gevoel van straf dat mensen ervaren blijft gewoon in tact.'
'Dat is wel frustrerend, ja. Zorgverzekeraars geloven nog steeds in de effectiviteit van de boete. Ze zijn bang dat de premieachterstanden verder oplopen als je de boete eraf haalt. Ik snap die angst. Maar, er zijn geen cijfers op tafel gekomen waarmee die stelling wordt onderbouwd. In de kern gaat het om de vraag: hoeveel collateral damage neem je voor lief? Accepteer je dat een aantal onwelwillende mensen te makkelijk wegkomt zonder boete, of dat niemand ermee wegkomt maar de grote groep die de boete simpelweg niet kán betalen hieronder lijdt? Welke kant op laat je het kwartje vallen? We kiezen vaak voor het laatste, maar ik vraag me af of dat de meest rechtvaardige keuze is.'
Een goede adviseur moet kritisch durven zijn
'Als adviseur heb je allereerst een onafhankelijke rol. Dat is de meerwaarde van een onafhankelijk bureau in een speelveld met allerlei stakeholders en verschillende belangen. Maar dat betekent niet dat je niet kritisch mag zijn, of moet zijn. Een goede adviseur is niet bang om een positie in te nemen die net iets meer naar de ene dan naar de andere kant helt. Onafhankelijk betekent niet honderd procent 'neutraal'.
Tegelijkertijd moet je altijd oog houden voor de complexiteit van sommige vraagstukken. Ik kon in dit project kritisch zijn op zorgverzekeraars, maar een 'boete op armoede' is de wanbetalersregeling niet, dat vind ik te kort door de bocht. Je moet de grijstinten blijven zien, alle facetten blijven wegen. Dan pas kom je met elkaar tot een afgewogen advies dat recht doet aan de gelaagdheid van een altijd complexe werkelijkheid.'
Tekst: Sonja Alferink
Foto's: Frank van der Most
Contactpersoon
