De stapeling van sociale problematiek in het gemeentefonds

In de huidige verdeelsleutel wordt dit wel gedaan, maar alleen op een indirecte manier. Hierdoor kan het voorkomen dat de middelen voor sommige gemeenten minder goed aansluiten bij de kosten die zij maken. Daarom is het van belang om te onderzoeken of er ook een directe methode gevonden kan worden.

In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderzocht AEF of er alternatieven zijn voor de huidige indirecte benadering van deze kosten: de 'centrumfunctie' van gemeenten. Projectleider Gillian: “Hoewel we alternatieven hebben ontwikkeld voor de centrumfunctie, kennen deze allemaal ook nadelen die gewogen moeten worden”.

Waarom is het zo lastig om de kosten in het sociaal domein in beeld te krijgen?

Gillian: “Veel kosten in het sociaal domein zijn lineair: als twee keer zoveel mensen huishoudelijke hulp nodig hebben, zijn de kosten ook twee keer zo hoog. Dat is ook precies hoe het gemeentefonds werkt: het is een verdeelsysteem met maatstaven die allemaal een gewicht krijgen en die lineair worden opgeteld. Voor veel vormen van zorg, zoals huishoudelijke hulp, klopt dat ook.

Maar in de praktijk weten we dat sommige kosten juist niét lineair toenemen. Bij gezinnen waar meerdere problemen samenkomen – zoals schulden én psychische problemen – zijn de kosten vaak veel hoger dan wanneer diezelfde problemen verspreid voorkomen. Voor dit soort niet-lineaire kosten is ook een niet-lineaire maatstaf (rekenmethode) nodig. In het sociaal domein van het gemeentefonds is dit de maatstaf ‘centrumfunctie’. Het nadeel van deze maatstaf is dat deze wel correleert met de stapeling van sociale problematiek, maar geen directe meting ervan is.”

Waarom is dat in de praktijk een probleem?

“Als een maatstaf wel correleert met bepaalde kosten, maar daar geen direct verband mee heeft, dan kan dit op toeval berusten. Het verdeelmodel van het Gemeentefonds is gebaseerd op de kosten uit één specifiek jaar. Het kan zo zijn dat de centrumfunctie toevallig in dat jaar samenhing met de kosten voor de stapeling van sociale problematiek. In latere jaren hoeft dit dan niet per se ook zo te zijn. Daarom is het van belang om, waar mogelijk, op zoek te gaan naar maatstaven die ook inhoudelijk een causaal verband hebben met de kosten."

Waarom speelt de ‘centrumfunctie’ dan eigenlijk een rol in het huidige verdeelmodel?

“De centrumfunctie komt oorspronkelijk uit het fysieke domein en is bedoeld om te meten hoeveel mensen uit omliggende gemeenten gebruik maken van voorzieningen in een centrumgemeente. Zo zal een museum in een grote stad ook bezocht worden door inwoners uit omliggende gemeenten, maar komt de subsidie van dat museum alleen van de gemeente waarin het ligt. Maar in het sociaal domein gaat die logica niet op. De jeugdzorg of Wmo-ondersteuning wordt namelijk vrijwel uitsluitend gebruikt door inwoners van de eigen gemeente.

Grotere steden hebben typisch een grotere centrumfunctie. Daarnaast is de maatstaf ‘centrumfunctie’ één van de weinig niet-lineaire maatstaven. De kosten voor de stapeling van sociale problematiek zijn ook niet-lineair, en komen in grotere mate voor in grotere steden. Daarom heeft de centrumfunctie een rol gekregen in het verdeelmodel.”

Jullie gingen opzoek naar alternatieven. Waar kwamen jullie op uit?

“We hebben nieuwe, niet-lineaire maatstaven ontwikkeld die beter aansluiten bij de manier waarop sociale problemen zich in de praktijk kunnen uiten. Hiervoor hebben we op het niveau van individuele straten bepaalde kenmerken gecombineerd. Een voorbeeld hiervan is het aantal huishoudens met een laag inkomen, gecombineerd met het aantal huishoudens met een laag opleidingsniveau. Door eerste deze combinatie te maken, en vervolgens alle straten binnen een gemeente samen te nemen, ontstaan niet-lineaire maatstaven. Sommige van die maatstaven blijken net zo goed of zelfs beter de gemeentelijke kosten te voorspellen dan de ‘centrumfunctie’ die nu wordt gebruikt."

Dat klinkt als een mooie oplossing. Waarom hebben jullie dan toch niet één duidelijk alternatief aangewezen?

“De verklarende kracht van een maatstaf is slechts één van de eigenschappen die we graag zien. De alternatieve maatstaven die we hebben ontwikkeld, sluiten inhoudelijk beter aan bij de kosten, maar kennen ook nadelen. Ze zijn vrij complex en zijn veel minder stabiel van jaar op jaar. Ook zal het CBS ze niet standaard aanleveren, wat het gebruik in het verdeelmodel lastiger maakt. Je moet dus echt afwegen: kies je voor maximale inhoudelijke precisie, of voor eenvoud en uitvoerbaarheid? Die keuze is uiteraard niet aan ons, maar aan de fondsbeheerders.”