De wanbetalersregeling blijkt niet effectief

Er is al jaren veel te doen rond de ‘bestuursrechtelijke premie’ die mensen moeten betalen als zij een half jaar lang hun zorgverzekeringspremie niet hebben betaald. Na zes maanden wordt iemand aangemerkt als ‘wanbetaler’ bij het CAK, en niet alleen gesommeerd de openstaande rekening te betalen maar daarbovenop een boete van 20 procent van het premiebedrag. Die wordt ingehouden op je loon, uitkering of pensioen.

Het goede nieuws is dat het aantal personen dat in deze wanbetalersregeling terechtkomt, de afgelopen jaren flink is gedaald. Volgens zorgverzekeraars komt dat door het ‘afschrikwekkende’ effect van de regeling, waarbij mensen overigens wél gewoon verzekerd blijven. Maar het werkveld zat met de regeling in zijn maag. ‘Een buikpijndossier’, noemde Tweede Kamerlid Don Ceder van de ChristenUnie het. ‘Een boete op armoede’ klonk het vanuit verschillende hoeken. Schuldhulpverleningsinstanties, maar ook uitvoeringsinstantie CAK en het CJIB, pleitten voor een andere invulling van de bestuursrechtelijke premie - of zelfs voor afschaffing ervan.

Naar aanleiding van een aangenomen motie in de Tweede Kamer heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport AEF en Zorgvuldig Advies de opdracht gegeven om de effectiviteit van deze ‘wanbetalersregeling’ te onderzoeken. Want hoe zinvol is de bestuurlijke premie in de praktijk nu wel of niet? AEF’er Robin Groen was projectleider van dit onderzoek en deelt hier de bevindingen van haar onderzoeksteam over de effectiviteit en legitimiteit van de regeling en over mogelijke alternatieven.

Is de boete effectief?

Robin: ’De motie van Ceder en Kat was de directe aanleiding voor het onderzoek. Maar de indirecte aanleiding was de toenemende maatschappelijke aandacht voor het ondersteunen van kwetsbare inwoners. In de loop van de tijd is de focus van de wanbetalersregeling verschoven naar het voorkomen van instroom in de regeling naar het stimuleren van uitstroom uit de regeling. En inmiddels ligt de focus steeds meer op het helpen van de verzekerden zelf: mensen die vaak worstelen met een bredere schuldenproblematiek. Dat past bij een tijd waarin de armoede in Nederland groeit en er meer oog is voor de kwetsbare positie van mensen en de samenhang met allerlei andere (psychosociale) problemen.’

‘Wij hebben onderzocht in hoeverre de maatregel ‘effectief’ is in die zin dat er een motiverende werking vanuit gaat voor mensen om de premie sneller te betalen. Het is lastig om dit effect op basis van data alleen te toetsen. Vanaf het moment dat iemand een maand achterloopt met het betalen van de premie, proberen zorgverzekeraars namelijk al op verschillende manieren om te voorkomen dat mensen uiteindelijk in de wanbetalersregeling terechtkomen. Bijvoorbeeld door in contact te komen met verzekerden, betalingsherinneringen te sturen of zo nodig een incassotraject te starten waarbij een deurwaarder bij iemand langsgaat. Op basis van inschattingen van experts hebben we uiteindelijk kunnen concluderen dat het effect van de wanbetalersregeling bovenop al deze inspanningen naar alle waarschijnlijkheid niet groot is.’

Belangrijke randvoorwaarden

‘Bovendien hebben we gezien dat er voor de effectiviteit van de wanbetalersregeling een aantal randvoorwaarden nodig is. Ten eerste: dat mensen voldoende lees- en bureaucratisch vaardig zijn om te snappen dat zij in de wanbetalersregeling zitten, wat die regeling inhoudt en wat er van hen wordt verwacht. Ten tweede is het belangrijk dat mensen voldoende inkomen hebben om de premie daadwerkelijk te kunnen betalen én dat hun totale schuldenlast is niet zo hoog dat de extra boete op de totale schuldensom weinig verschil maakt.’

‘Helaas hebben we gezien dat veel mensen die in de regeling terechtkomen, niet over deze randvoorwaarden beschikken. Velen van hen behoren tot de laagste inkomensgroepen en vaak hebben zij elders ook andere schulden, waardoor hun financiële situatie het simpelweg niet toelaat om de premieachterstand in te lopen en de boete te betalen. Wel is duidelijk uit gesprekken en onderzoek met ervaringsdeskundigen gebleken dat zij veel negatieve emoties zoals schaamte, boosheid en stress ervaren als gevolg van het incassotraject dat met de inning van de boete gepaard gaat.'

'Onze conclusie is daarom dat de effectiviteit en de legitimiteit van de boete niet kan worden aangetoond en onderschreven. Sterker nog: we hebben gezien dat de kans op een ‘netto negatief effect’ groter is: de regel heeft én niet het beoogde effect en daarnaast bijkomende negatieve gevolgen. Een situatie waar niemand iets mee opschiet maar die wel heel vervelend is voor de mensen om wie het gaat.’

Wat zijn de alternatieven?

‘Ondanks de uitkomst van ons onderzoek zou ik niet kunnen zeggen of er voldoende politieke steun is voor afschaffing van de bestuursrechtelijke premie. Een motie om de boete af te schaffen haalde het eerder dit jaar niet, al nam de Tweede Kamer recent wel een motie aan die de boete begrenst op 110% van de gemiddelde zorgverzekeringspremie. Uiteindelijk is het al dan niet afschaffen van de boete een beslissing die het volgende kabinet moet nemen.’

‘Wij hebben wel alvast een aantal alternatieve maatregelen onderzocht, waaronder de gezamenlijke aanpak van zorgverzekeraar Achmea en de Rechtbank Amsterdam. In plaats van een (dure) dagvaarding van een deurwaarder te vorderen, dient de zorgverzekeraar hier een verzoekschrift in bij de rechtbank, die de persoon in kwestie vervolgens uitnodigt om in de rechtbank te verschijnen. Dat kost 85 euro in plaats van de 670 euro aan deurwaarderskosten. Bovendien is er ook iemand van de zorgverzekeraar aanwezig op de zitting, en een schuldhulpverlener. Samen kunnen zij beoordelen welke mogelijkheden er zijn voor een betalingsregeling en zo nodig vanuit schuldhulpverlening ondersteuning bieden.'

‘Los van de kostenbesparing is het positieve van deze aanpak dat het via de brief van de rechtbank en de herinneringsappjes beter lukt om met mensen met een betalingsachterstand in contact te komen. En ook mensen zelf ervaren deze werkwijze als prettig, zo bleek uit deze pilot, die AEF eerder heeft geëvalueerd. Mensen gaven aan het fijn te vinden om op de zitting op een directe manier contact te hebben, en om snel antwoord te kunnen krijgen op hun vragen over bijvoorbeeld het recht op toeslagen. De andere kant is dat deze aanpak behoorlijke inspanningen vraagt vanuit de rechtbank en de zorgverzekeraar. En of deze werkwijze ook echt leidt tot meer duurzame uitstroom, is nog niet duidelijk.’

‘Een persoonlijke aanpak lijkt hoe dan ook te helpen. Er zijn ook gemeenten die ervaringsdeskundigen inzetten om mensen te helpen. Ik kan me voorstellen dat dit kan helpen om vertrouwen op te bouwen en om vanuit een gedeelde ervaring over een oplossing na te denken. Mensen vinden het vaak moeilijk om hulp te vragen omdat zij zich schamen, wat de situatie vaak alleen maar verergert. Iemand die hetzelfde heeft meegemaakt, kan dat gevoel verzachten. Maar, om dit soort alternatieven op grote schaal uit te rollen, is er eerst meer data nodig over de duurzame effectiviteit ervan. Ik hoop dat dit onderzoek daar een bijdrage aan levert.'

Vragen over dit project? Stuur Robin een bericht!
Lees hier ons rapport over de wanbetalersregeling: https://open.overheid.nl/docum...